AB DOSYASI - 3

Avrupa Birliğindeki Kamu Hizmetlerinde son gelişmeler.

AB Dosyası-3 çalışmamızda, Türkiye'de "AB ve sosyal haklar" diyerek başlayan tartışmalara ışık tutabilmeyi ve gelişmiş-gelişmemiş ayrımı olmaksızın dünyanın diğer bölgelerinde yaşanan hak kayıplarının AB coğrafyasında ve kamu hizmetleri boyutunda da yaşanmakta olduğunu gösteren bilgileri sizlerle paylaşmayı istedik.   

23 Ekim 2002

Türkiye MAI ve Küreselleşme Karşıtı Çalışma Grubu

Avrupa’nın bir özelliği olan ve yüzyılları bulan sınıf mücadelelerinin bir kazanımı olan gelişkin kamu hizmetleri Avrupa Birliği’nin konuya ilişkin politikaları ve yasal düzenlemeleri ile on yılı aşkın süredir uygulanan liberalizasyon politikaları sonucunda bugün bambaşka bir noktaya doğru ilerliyor. Rekabet hükümlerine tabi kılınan kamu hizmetlerinde hızla özelleştirme yaşanırken, özel sektörün elinde ise büyük tekellerin elinde toplanma süreci yaşanıyor.

Avrupa Birliği (AB) terminolojisinde kamu hizmetleri “Genel Çıkarlara Yönelik Hizmetler” (GÇYH) olarak adlandırılıyor. AB sözleşmesi gereği, bu hizmetler de hukuki olarak AB’nin rekabete ilişkin genel hükümlerine tabi.

AB Ortak Pazar oluştururken “dört temel özgürlük” olarak adlandırılan özgürlüklerin önündeki engelleri kaldırmaktaydı: Malların, hizmetlerin, sermayenin ve insanların serbest dolaşımı.

Yine AB sözleşmesinde rekabeti düzenleyen hükümlerde rekabeti önleyecek tüm düzenlemeler yasaklanıyor. Bu ortak rekabet kurallarının kamu işletmeleri için ve “GÇYH” veren işletmeler için de geçerli olduğu özellikle belirtilmiştir. Sözleşmenin bu hükmü elektrik, doğal gaz, vb. piyasalarda ulusal tekel olan işletmelerin piyasaya başka aktörlerin girmesine izin verecek şekilde yeniden yapılandırılması vurgulanmıştır.

AB’nin “genel çıkarlara yönelik hizmetlerin” sunumuna yönelik olumlu taahhüdü ise AB Sözleşmesinin 16. maddesinde ifadesini buluyor; ancak rekabet hükmünün öncelikli olduğu burada belirtiliyor. Bu maddeye göre bu hizmetler “AB’nin ortak değerlerinin bir parçasıdır ve topluluktaki toplumsal dayanışmanın merkezi bir faktörüdür”. Ancak bu hüküm rekabet kurallarını ihlal edemeyecektir, bir başka ifade ile rekabet düzenlemelerine göre ikincildir.[1] (AB’de rekabet kurallarına tabi olmayan ve tek istisnayı teşkil eden sektör ise, sözleşmenin 256. maddesi gereği savunma ve güvenlik için yapılan üretim ve ticarettir.)

Bu hukuki düzenlemeler Avrupa Birliğinde kuruluşundan itibaren, ancak özellikle de 90’lardan sonra kamu hizmetlerine yönelik özelleştirme furyasının yaşanmasını destekleyen dayanak olarak  kullanıldı. Her ne kadar AB’de GÇYH için savunulan politika olan liberalizasyonda mülkiyet ilişkileri karşısında tarafsızlığın benimsendiği, dolayısıyla hem özel hem de kamu işletmelerinin hizmet pazarlarına serbest girişinin savunulduğu ifade edilse de; süreç, kamu işletmeleri aleyhine ve özel, çokuluslu hizmet şirketlerinin lehine işlemektedir. AB üyesi ülkelerin bazı kamu işletmeleri de yabancı ülkelere ve yeni piyasalara açılmış olsalar da, esasen Avrupa’da su, elektrik, doğal gaz, atık yönetimi gibi hizmetlerinde çok güçlü dev çokuluslu özel şirketler ortaya çıkmış, piyasaya hakim duruma gelmişlerdir. Bu piyasa hakimiyeti ise öngörülen rekabeti değil, aksine tekelleşmeyi beraberinde getirmektedir.

Bugün açığa çıkan bu tablo aslında siyasi olarak öngörülmemiş bir şey olarak tarif edilemez. Örneğin Avrupa Komisyonu “Ulusal ve yerel, dolayısıyla küçük ölçekli kamusal işletmelerin uluslararasılaşan piyasada rekabet gücü olamayacağı gerçeği karşısında, küresel ölçekte sunum yapabilen Avrupa şirketlerinin ortaya çıkması gerektiğini” savunmaktadır.[2]

Halihazırda ise bu istek ağırlıklı olarak gerçekleştirilmiş ve örneğin enerji, telekomünikasyon ve posta sektörlerinde aktif Avrupa çokulusluları sahneye çıkmış durumdadır. Bunların pazara hakimiyeti gitgide bu hizmet alanlarının özel şirketlerin elinde tekelleşmesini beraberinde getirmektedir.

Oysa hem AB sözleşmesindeki genel rekabet ilkesinin, hem de genel çıkarlara yönelik hizmetler ile ilgili 90’lı yıllarda çıkarılan sektörlere ilişkin direktiflerin (elektrik, doğal gaz, posta, demiryolları) gerisinde, bu sektörlerdeki liberalizasyonun, rekabet yaratacağı yönündeki inanç yer almaktadır ve bu liberalizasyon ve rekabetin tüketicilerin çıkarına olacağı yönünde bir varsayım mevcuttur. Hatta belirli bir dağıtım ağından verilen hizmetler (su, elektrik gibi) rekabete doğal bir engel teşkil ettikleri için, belli bir kullanım bedeli ile bu mevcut dağıtım ağlarına girişte eşitlik ve rekabetin engellenmemesi ilkesi geliştirilmiştir. Ancak, örneğin elektrik sektörüne bakılacak olursa liberalizasyonun AB ölçeğinde ağırlıklı olarak tamamlandığı bu sektörde dikey birleşmeler yoluyla bugün tekelleşmenin genel eğilim olduğu gözlemlenmektedir. İlk olarak elektriği liberalize edilen İskandinav ülkeleri ve İngiltere piyasalarında bu tekelleşme gerçekleşmektedir. Bugün liberalizasyonun devam ettiği Almanya’da da eğilim bu yöndedir.

Şirketlerin merkezileşmesi o kadar hızlı olmuştur ki genel olarak 2005 yılı itibarı ile AB’ye altı veya yedi dev elektrik şirketinin egemen olacağı varsayılmaktadır. Bu varsayım gerçekleştiğinde bu şirketler kolaylıkla ortak davranabilecek ve fiyatları belirlemek için kartel oluşturabilecektir.[3]

“Mülkiyetin merkezileşmesi, sadece elektrikte değil, bir dizi sektörde gerçekleşmektedir. Şu anda, su, atık ve elektrik sektörlerine egemen ve 30 milyar veya daha fazla satış yapan dört büyük şirket vardır.  Bu egemenlik doğal gazı da içine alacak şekilde yayılmaktadır; özellikle de E.ON’nin Ruhrgas tarafından devralınması buna örnektir. AB’nin liberalizasyon politikaları bu şirketlerin yatay olarak genişlemesine, her sektörde daha fazla ülkede piyasa payı almalarına yardım etmiş, bu şirketler de kendilerini bu sektörlere odaklanacak şekilde yeniden yapılandırmışlardır.

Bu denli önemli sektörlerde bu kadar dar egemenlikler olması rekabetçi bir durum değildir. Bu şirketler diğer hizmet sektörlerinde de faaliyet göstermektedirler, örneğin su tekellerinden Suez sağlıkta ve özelleştirilmiş hapisanelerde, Vivendi telekomünikasyonda da faaliyet göstermektedir.

Tablo 1          

Avrupa’da yerel hizmetlerde çokuluslu şirketlerin egemenliği

Kaynak: PSIRU veritabanı”[4]

Tablodan da görülebileceği gibi, bugün, yalnızca dört çokuluslu Avrupa şirketi su, elektrik ve atık yönetimi gibi eskiden ağırlıklı kamu hizmeti olan çok temel üç hizmet kolunda Avrupa’da en büyük payı alan ilk üç arasındadır.

Hizmetlerde liberalizasyonun sonuçlarına ilişkin görüşler ise çok değişmektedir. Avrupa Komisyonu’na göre piyasa liberalizasyonu ve keskinleşen rekabet dinamik ekonomi kollarının ve uluslararası ölçüde aktif hizmet gruplarının ortaya çıkmasını sağladı. Komisyona göre yine bir diğer olumluluk, Avrupa’nın teknoloji açığını kapatmış olması. Düşen fiyatlar ve daha geniş yelpazede sunulan hizmetler ise müşteri çıkarlarına hizmet etmiştir. Yine Komisyona göre hiçbir yerde hizmetlerin sunumu kötüleşmemiştir. 

Oysa sadece İngiliz demiryolu sisteminde yaşanlar bile Avrupa Komisyonunun bu sonuncu savı açık bir şekilde yalanlıyor. İngiltere’de demiryolları altyapı bakımı ve işletme birbirinden ayrılmak sureti ile özelleştirildi ve bugün demiryolu operatörü Railtrack iflasını açıklamış durumda. Bu şirket demiryolu sisteminin bakımını çok kötü yaparak uzun süreli gecikmelere, bakım hizmetlerinin sorumluluğu konusunda belirsizliğe ve en önemlisi ölümcül tren kazalarına yol açmıştı. İngiltere hükümeti şu anda Railtrack’e bir alternatif yapının ne olabileceği konusunda bir çözüm bulmaya çalışıyor.

Düşen fiyatlar konusu da çok tartışmalı. Örneğin elektrikte liberalizasyon özel sektör için gerçekten de fiyat düşüşleri ile sonuçlanmıştır. Bunun nedeni işletmelerin daha düşük fiyatlar için pazarlık edebilmelerini sağlamış olmasıdır. Ama büyük işletmeler için geçerli olan bu durum, ev içi tüketiciler için geçerli değildir, birçokları için fiyatlar değişmemiş hatta artmıştır.  İngiltere ile ilgili son veriler, elektriğin toptan satış fiyatının düştüğünü ve büyük (özel sektör) tüketicilerin ödedikleri miktarların da aynı oranda düştüğünü ama ev içi tüketicilerinin fiyat indirimi yaşamadığını göstermektedir. Yaklaşık olarak ev içi tüketicilerin elektrik için 1/3 oranında fazla fiyat ödediği hesaplanmaktadır (Steve Thomas, Perakende elektrikte küçük tüketici için rekabetin etkileri, PSI araştırma birimi (PSIRU), Haziran 2002), (aktaran David Hall, Transfer, 2/2002).

İstihdama bakıldığında daha önce kamu sektörü olan işletmelerden özel sektör işletmelerine geçişte işçi indirimine gidilmiş olduğu görülür. Liberalizasyon işçi azaltan teknolojilere de yönelerek istihdamın düşürülmesini hızlandırmıştır.

Birçok tam veya kısmen özelleştirilen işletme sendikaları tanımayan ve toplu pazarlık ilişkisini reddeden bir tutum takınmıştır. Özellikle ikiye ayrılan posta ile telekomünikasyon sektörlerinden Avrupa çapında ve hatta küresel şirketlerin eline geçen telecom kısımlarında bu durum yaşanıyor ve sendikalar yeni işverenleri toplu pazarlık masasına çekmekte zorlanıyorlar. Rekabet ortamında kamu işletmeleri de maliyetleri azaltma baskısı altına giriyor. Sonuç genel olarak “iş kayıpları, işgücünde nitelik düşüşü, ‘iki kademeli” bir ücret yapısının ve parçalı bir işgücünün oluşması” oluyor.[5]

AB’nin devlet ihaleleri direktifi de yine kamu hizmetlerinin gitgide özel şirketlerin elinde toplanması yönünde etkin bir araç olmaktadır.

Avrupa Birliğinde uygulanan mali disiplin politikaları da kamu borçlanmasını, yatırımını ve harcamasını kısıtlamaya yol açmış, bu ise kamu hizmetleri için özel sektör finansmanı arayışını beraberinde getirerek kamu hizmetlerinin özelleşmesi yönünde  basınç yaratmıştır. AB, üyelerinin bütçe açıklarını GSYİH’larının % 3’ü ve borçlarını GSYİH’larının % 60’ı düzeyine indirmelerini şart koşmaktadır. Bu kriterler AB’deki merkezi ve yerel yönetimlerini sahip oldukları kamu işletmelerini satmaya ya da bankalardan, özel ihalecilerden veya taşeronlardan finansman kullanmaya zorlamıştır.

Genel olarak DTÖ düzenlemeleri ve özel olarak da GATS (Hizmet Ticareti Genel Anlaşması) anlaşması da AB’de kamu hizmetlerinin özelleştirilmesi süreci üzerinde önemli bir etki yapmaktadır; GATS diğer yandan da Avrupa’da gelişen hizmet ticareti şirketlerinin uluslararası pazar arayışlarında geliştirilmesini istedikleri ve savundukları bir anlaşma konumundadır.

Enerji Şartı Sözleşmesi (Energy Charter Treaty) ise hemen bütün Avrupa hükümetlerinin imzaladığı, enerji endüstrisinin tüm yönlerini liberalize etme yönünde bir taahhüdü içeren bir anlaşmadır. Avrupa Birliği üye devletlerinin bu sektördeki karların ülke dışına çıkarılmasını engelleyen sınırlamalar koymasını veya varolanları korumalarını yasaklamıştır. Kamu hizmeti adına her hangi bir hükümden istisna sayılma veya kamu yararına değiştirme yapma mümkün değildir. Sözleşmenin sekreteryası yakın zamanda yaptığı bir açıklamada “Enerji Şartı Sözleşmesinin ana amacı, üyeleri arasında enerji ile bağlantılı ticareti, DTÖ’de geliştirilen biçimde çok taraflı ticaret sisteminin kurallarına göre düzenlemektir. Enerji Şartı Sözleşmesi altında DTÖ kuralları, bu ülkelerin diğer sözleşme ülkeleri ile enerji malzemeleri ve ürünleri ve enerji ile ilişkili ekipmanları ticaretine uygulanacak şekilde genişletilmektedir”[6] denilmektedir.

Yaşanan tüm bu hızlı değişim kamu hizmetleri konusunu AB ölçeğinde canlı bir tartışma konusu haline getirdi. GÇYH ile rekabet kuralları arasındaki ilişki üzerine Avrupa Komisyonunun yayınladığı bir dizi yayın, rapor, vb. oldu. Yine Avrupa Parlamentosunun (Langen raporu), işveren örgütlerinin ve sendikaların konu ile ilgili yayınladıkları görüşlerden oluştu.

Komisyonun raporu (COM 2000/580)  daha önceki pozisyondan önemli bir farklılık taşımıyor. Kamu hizmetleri yine, “Ortak Pazar ile uyumsuz olmadıkları sürece”, Üye Devletlerin “sunmayı seçebilecekleri bir seçenek” olarak tarif ediliyordu. Avrupa Parlamentosu Langen raporu ise piyasanın önemini kamu hizmetlerinin öneminden öne yerleştirmeye çalışan bir yaklaşım ile daha da liberal bir tutum alıyordu. Örneğin belediye hizmetlerinin özel sektörde o hizmeti sunan bir aktör mevcut olduğu tüm koşullarda ihaleye verilmesi zorunluluğu getirilmesini istiyor ve özelleştirmenin su hizmetlerine de yaygınlaştırılması çağrısını yapıyordu.[7]

Avrupa Sendikalar Konfederasyonu ETUC ile Kamu İştirakli ve Kamusal İşletmeler Merkezi CEEP ise, ortak bir tutum geliştirerek, bu doğrultuda, konu ile ilgili bir direktif çıkarılması yönünde talepte bulundu. ETUC ve CEEP’in geliştirdikleri tutum özetle, özel ile kamu işletmeciliği arasında ayrımcılık yapılmamasını talep ediyor.

Bu konu üzerinde yapılan tartışmalar sonucunda 2002 yılı Mart ayında yapılan AB-Barselona zirvesi 16. maddenin anlamını açıklığa kavuşturmak için çalışma yapılmasına ve “GÇYH” için bir direktif taslağı hazırlanmasına karar verdi. Ancak bu çalışma sonucunda konu ile ilgili liberalizasyon politikasında bir değişiklik olmasını beklememek gerekiyor. Kamu hizmetlerine dair kaygıların ve yükselen tepkilerin sonucunda böyle bir gözden geçirme kararı alınmış olmasına karşın, aynı zirvede tek tek sektörlerdeki liberalizasyon politikalarının devamına ilişkin kararlar da alındı. Posta hizmetlerinde, elektrik ve doğal gaz piyasalarındaki liberalizasyonun müzakereleri devam etti. Posta hizmetlerinde de kademeli liberalizasyon üzerinde anlaşmaya varıldı. Halen AB’de kamu hizmetlerinde liberalizasyon politikası tüm hızıyla devam etmekte ve Avrupa sermayesi bu alanlara girerek güçlü şirketler oluşturmakta ve egemenliğini pekiştirmektedir.

[1] Düzenli ve kontrollü liberalizasyon: Piyasaların verimliliğini sosyal uyum ile dengeleyecek bir araç olabilir mi?, Otta Jacobi ve Wolfgang Kowalsky, Transfer (Avrupa Sendikalar Enstitüsü (ETUI) dergisi, 2/02

[2] agy

[3] AB rekabet politikaları ve kamu hizmetleri, David Hall, Transfer dergisi, 2/02

[4] agy

[5] Düzenli ve kontrollü liberalizasyon: piyasaların verimliliğini sosyal uyum ile dengeleyecek bir araç olabilir mi?, Otta Jacobi ve Wolfgang Kowalsky, Transfer dergisi, 2/02

[6] agy

[7] agy